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Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Pnrr) è una possibilità concreta per ripensare molti aspetti dell’economia italiana e per sviluppare forme di economia circolare. Purtroppo, però, al momento della sua formulazione il coinvolgimento attivo della cittadinanza è stato fatto “uscire” dalla porta. O meglio, di fatto, non è mai stato contemplato. C’è ancora tempo per farlo rientrare “dalla finestra”, nel processo di implementazione del Piano?
Tra qualche giorno lo sapremo, anche se il governo Draghi ha già dato delle prime indicazioni sulla governance che non lasciano molti dubbi: la regia del tutto dovrebbe essere direttamente nelle mani di Palazzo Chigi, e il coinvolgimento dei ministeri e degli enti locali non prevede nessuna forma di partecipazione diretta dei cittadini e delle associazioni della società civile (quindi non semplicemente delle cosìdette “parti sociali”). In particolare, ministero dell’Economia e delle Finanze (Mef) gestirà il sistema di monitoraggio sull’attuazione del Pnrr e verrà istituito un apposito organismo indipendente di audit che sarà responsabile del sistema di controllo interno, per prevenire, identificare, segnalare e correggere casi di frode, corruzione e conflitto di interesse. Al momento, quindi, non c’è traccia di partecipazione civica.
Riforme e investimenti non possono funzionare senza un consenso reale e diffuso
Eppure per realizzare la transizione energetica, le nuove infrastrutture della mobilità, così come per sviluppare opere che servono alla tutela del territorio come anche per ripensare il ciclo dei rifiuti e sviluppare l’economia circolare, coinvolgere la cittadinanza è fondamentale, non solo per rispettare il suo diritto democratico di prendere parte alla decisione sulle opere pubbliche, ma anche per non rischiare frizioni e conflitti con le comunità locali, come sta succedendo da anni nel caso del Tav. Riforme e investimenti così importanti non possono funzionare senza un consenso reale e diffuso.
La mancanza di un coinvolgimento delle associazioni civiche, la scarsa trasparenza e l’assenza di un monitoraggio civico, non a caso, sono le principali critiche mosse al governo dalle organizzazioni promotrici dell’Osservatorio civico sul Pnrr, messo in piedi da ActionAid, Cittadinanzattiva, Legambiente, Slow Food, e da molte altre realtà che hanno aderito successivamente e che stanno chiedendo da settimane un “deciso cambio di rotta sul Pnrr”. Come viene sottolineato a ragione dall’Osservatorio civico in un documento dei primi di maggio: “La volontà dei cittadini non è emersa nemmeno attraverso le ordinarie modalità della democrazia rappresentativa, dal momento che anche il Parlamento ha ricevuto il documento appena 24 ore prima della presentazione alle Camere, e si è dovuto limitare all’approvazione delle due risoluzioni di maggioranza senza poter confrontarsi minimamente sui contenuti”.
Ma l’Osservatorio civico non è una voce nel deserto. Sono molte le realtà della società civile italiana che stanno denunciando lo stesso problema, anche sottolineando, in positivo, come il Pnrr potrebbe essere decisivo per aiutare intere generazioni di giovani ad uscire da una condizione di isolamento, disagio e precarietà, soprattutto femminile. “Chiediamo che non si perda l’opportunità storica, da parte delle nostre Istituzioni, di dimostrarsi inclusive e pienamente trasparenti nel decidere del nostro futuro. Vogliamo esserci e non possiamo tacere. Vogliamo contare e far contare le voci di tutti quelli a cui diamo ascolto, le nostre proposte e il nostro diritto di sapere, monitorare e prendere parte. Senza la partecipazione della società civile e la possibilità di vigilare l’andamento e l’attuazione del Piano non può decidersi il futuro dell’Italia”, si legge, per esempio, in un documento della campagna “Ripartenza a porte aperte” sostenuta da associazioni come Libera, Cittadini Reattivi e Transparency International Italia. Anche in questo caso l’obiettivo principale è quello di far coinvolgere la cittadinanza nella fase di definizione dei contenuti del Piano e nel successivo monitoraggio delle spese e dei risultati raggiunti.
Sostenibilità e partecipazione: un cambio di paradigma
Ma della necessità di un processo partecipativo interno alla visione del Pnrr parlano anche singole realtà, come “Mondragone Bene comune”, o altre campagne, come la campagna “DatiBeneComune”. Alcune di queste realtà si spingono sino alla richiesta di un vero e proprio cambio di paradigma, di un nuovo modello di convivenza che superi un modello di sviluppo basato sulla predazione della natura e sull’aumento delle diseguaglianze, oltre che sull’assenza di processi inclusivi e partecipativi capaci di coinvolgere la cittadinanza invece di affidarsi principalmente alla decisione di un esiguo numero di “esperti”. L’esempio più emblematico, in questo senso, è rappresentato dal “Recovery Planet” sviluppato dalla Società della cura, un organizzazione femminista che pone giustamente l’attenzione sul fatto che “non bastano gli investimenti finanziari, ma sono necessarie riforme che cancellino la deriva oligarchica delle democrazie liberaldemocratiche, che la pandemia ha ulteriormente accentuato, in Italia e nel mondo”, e che sostiene, di conseguenza, l’introduzione dei referendum propositivi, di assemblee popolari periodiche tra sindaci, giunte e popolazioni locali, e di assemblee per definire preventivamente il bilancio in materia di salute, danni ambientali, incolumità delle persone, patrimonio artistico e culturale e diritti fondamentali. Questo movimento chiede esplicitamente, tra l’altro, il coinvolgimento attivo della popolazione sulle questioni ambientali, come la questione delle scorie nucleari, la riscrittura della Strategia nazionale della biodiversità e del Piano nazionale integrato per l’energia e il clima, la ripubblicizzazione dei servizi pubblici locali (in particolare l’acqua), e di reimpostare l’intera governance ambientale in chiave partecipativa e democratica.
Si può fare: la partecipazione degli altri
Anche perché in altri Paesi, in particolare in Portogallo, Francia e Irlanda, hanno fatto altre scelte rispetto all’Italia. Il Portogallo, per esempio, ha lanciato a febbraio una consultazione pubblica sulla piattaforma di partecipazione nazionale ConsultaLEX, dove ha permesso di commentare la bozza del Pnrr portoghese, ascoltando le parti sociali per la stesura della prima bozza. Come indicato anche dalle linee guida sul Next Generation Eu, anche l’Irlanda ha seguito questa strada quando ha lanciato una consultazione pubblica per accettare le proposte sul piano di rinascita che venivano dai cittadini.
Ma è la Francia l’esempio più interessante, perché l’Italia potrebbe ancora seguirlo, volendo. Il ministero delle Finanze francese, infatti, ha aperto delle sezioni web dove poter integrare i consigli dei cittadini su una serie di temi e progetti da implementare nel suo Pnrr. Inoltre, e soprattutto, l’importante tradizione del “Dibattito pubblico” francese, ossia quel processo pubblico di informazione, partecipazione e confronto aperto in relazione alle opere di interesse nazionale sin dalla fase di progettazione, che permette dal 1995 di fare emergere le osservazioni critiche e le proposte della popolazione e di integrarle nel processo di realizzazione delle politiche pubbliche, ha partorito recentemente la “Convention citoyenne pour le climat” (2019-20). Questa Convenzione civica aveva come obiettivo proprio quello della transizione ecologica, al centro dei Pnrr europei. Un processo molto importante accompagnato da 150 cittadini. Nel luglio dello scorso anno hanno presentato al Presidente della Repubblica 150 proposte, sottolineando le priorità per intervenire. Questi cittadini hanno anche fatto una specie di rapporto su cosa fare per affrontare la Pandemia, su quali processi partecipativi si potevano fare, ma lo Stato ha ignorato i loro suggerimenti.
Assemblee e dibattitti pubblici
Sulla base di queste esperienze, si potrebbe pensare di accompagnare l’implementazione delle opere previste dal Pnrr in Italia da grandi Assemblee pubbliche e da forme di dibattito pubblico, per cercare di far rientrare nel Piano i principi di “Democrazia ambientale” sino ad ora ignorati. Nonostante il ministro della Transizione ecologica Cingolani abbia dichiarato che: “Particolare attenzione sarà rivolta dal Dicastero al confronto con la cittadinanza e i portatori di interesse all’insegna di un dibattito pubblico che, nell’alveo degli strumenti della consultazione pubblica, assicuri l’informazione, il confronto (anche dialettico) e la composizione degli interessi. Il Dicastero incentiverà la realizzazione di consultazioni pubbliche, secondo i principi di imparzialità, inclusione, trasparenza, tempestività e riscontro delle decisioni assunte rispetto ai rilievi emersi in consultazione e secondo procedure che garantiscano e facilitino una partecipazione corretta ed efficace e in tempi certi”. Per adesso, però, questa affermazione resta una semplice dichiarazione di intenti. Tutto questo, nonostante il cosiddetto “Codice degli Appalti” del 2016 (art.22) citi esplicitamente l’introduzione del dibattito pubblico sul modello francese.
“Basterebbe lo 0,5%”
Come sottolinea anche Giovanni Allegretti, esperto internazionale dei processi di partecipazione democratica: “Una delle idee di base di cui si discute da anni e che praticamente nessuno applica, è che basterebbe un codicillo che dica che ogni politica deve dedicare l’1% o anche lo 0,5% ai processi di accompagnamento comunicativo-partecipativi. Basterebbe una cosa di questo tipo, ancora inseribile nel piano di resilienza. È ancora possibile, infatti, immaginare che l’Italia intervenga su questo, perché non stai toccando la distribuzione dei fondi, ma stai dicendo che ogni fondo, qualsiasi sia il tema che tratta, deve essere gestito dando un’attenzione a questo aspetto”. Oppure, basterebbe fare tesoro dell’esperienza che ha fatto la Regione Toscana nel 2007-15 (seguita anche in parte dalle Puglie, dalle Marche e dall’Emilia Romagna), che ha istituito l’Autorità regionale per la garanzia e la promozione della partecipazione, sancendo che il Dibattito pubblico si debba svolgere nelle fasi di elaborazione di un progetto regionale, quando sono ancora aperte sul tavolo diverse opzioni per svilupparlo, e per orientarsi, così da aprire processi di partecipazione democratica anche nel caso del Pnrr.
Innanzitutto, si dovrebbero garantire che i Dibattiti pubblici per le opere ambientali siano espressione di un’informazione accessibile ai partecipanti, in termini di chiarezza e intelligibilità. In secondo luogo, che debbono garantire un’effettiva eguaglianza tra i cittadini, nella partecipazione al dibattito, e una reale pluralità delle risposte civiche. E, infine, bisognerebbe rendere conto dei suoi risultati in modo chiaro, senza nessuna manipolazione.
Crisi democratica
C’è da chiedersi, quindi, come mai il governo sembri ignorare anche solo la richiesta più che ragionevole di includere il Dibattito pubblico nel processo di implementazione del Pnrr, e se il problema sia esclusivamente quello della scarsa sensibilità democratica di chi ci governa.
Se fosse così, la soluzione sarebbe a portata di mano: sarebbe sufficiente fare pressioni sul governo, innescare un importante movimento popolare che richieda, dal basso, l’istituzione di processi partecipativi democratici, soprattutto nella prospettiva di una “Rinascita” post-covid e di una “Resilienza” ecologica e umana. Ma proprio l’assenza di questa grande richiesta dal basso la dice lunga sulle radici del problema. L’assenza di questo movimento popolare ci parla ancora una volta della profonda crisi democratica che stiamo vivendo da decenni. Una crisi che potrebbe anche essere letta come deficit di cultura democratica o come semplice assenza di diffuse pratiche democratiche, oltre che di strumenti giuridici e di condizioni e volontà politica a sostegno di reali pratiche partecipative, necessarie per far uscire la popolazione italiana dalla passiva chiusura nel privato e da un letargo democratico prolungato che appaiono ormai in tutta la loro chiarezza.
Buone pratiche
Anche in questo caso, possiamo trovare degli esempi virtuosi qua e là nel mondo e in Europa che ci indicano la strada. Per esempio, la campagna “Reggio Emilia, come ti immagini?” è un progetto collaborativo trasversale tra amministrazioni che il Comune di Reggio Emilia ha voluto legare ai Creative Commons, per coinvolgere i cittadini rispetto ai temi del benessere personale, dei bisogni dei quartieri, della riqualificazione degli spazi pubblici.
Oppure, in modo ancora più significativo, ci si potrebbe riferire all’esperienza partecipativa del Comune di Molina de Segura in Spagna, che dal 2009 finanzia processi di partecipazione democratica popolare. Davanti alla crisi pandemica, questo Comune spagnolo ha attivato processi di partecipazione online per cercare di sviluppare nuove soluzioni per uscire dalla crisi sanitaria e, recentemente, stanziato fondi per le associazioni di quartiere per riattivare la vita sociale in base a principi democratici come la dimensione pubblica e inclusiva delle attività da svolgere. Tuttavia, per dirlo con un’immagine conosciuta, una rondine non fa primavera.
Per uscire dalla situazione di regressione sociale e di grave restrizione della cultura democratica in Italia, come altrove, ci sarebbe bisogno di mettere a frutto i diversi strumenti di democrazia partecipata che si sono sviluppati negli ultimi decenni in diversi posti del pianeta, a partire dal Bilancio partecipativo di Porto Alegre in Brasile. Per avviare una vera resilienza che affermi una nuova “Democrazia ambientale”, sarebbe importante, infatti, fare come quando in Italia, negli anni ‘70, di fronte allo sviluppo plurale e radicale dei movimenti sociali, il sistema politico decise di fare della partecipazione un principio da istituire negli organi collegiali nelle scuole e nei consigli di circoscrizione nei quartieri. Ossia, oggi si sarebbe dovuta prevedere nel Pnrr una voce specifica che finanziasse proprio un processo di rinascita democratica, di rinnovamento delle pratiche e delle istituzioni partecipative dal basso, e invece ci troviamo a dover ricordare al governo che, almeno nella fase dell’implementazione, si possano prevedere dei Dibattiti pubblici in grado di coinvolgere la cittadinanza nelle scelte sulle politiche da realizzare. Davvero poca cosa, e, comunque, affatto scontata.
Gli strumenti per la rinascita democratica
Eppure, gli strumenti per avviare questa rinascita democratica, per far vivere una cultura degna di questo nome, li conosciamo già e sono a disposizione dei cittadini e dei politici. Processi partecipativi si possono sviluppare, infatti, a diversi livelli: per i bilanci comunali, i conflitti e le politiche ambientali, le politiche sociali e sanitarie, per le grandi opere e per ripensare il sistema elettorale, etc. Cosa significa in concreto? Usare le “giurie di cittadini”, in cui un numero ristretto di cittadini (15-25) estratti a sorte, discute per un numero variabile di giorni (2-5) di temi controversi, ascoltando il parare degli esperti, e arrivando ad una raccomandazione comune da far pervenire ai decisori politici. Oppure sviluppare delle grandi assemblee consultive e propositive ad hoc, per prendere una decisione su un’opera da realizzare o su un progetto da implementare. O anche sviluppare dei “sondaggi deliberativi”, che coinvolgono un numero importante di persone (200-600), per arrivare ad avere un’opinione ragionata da parte della popolazione, e prima di prendere una decisione politica. In Italia questa pratica è stata già usata, per esempio, dalla Regione Lazio (2006) o a Torino (2007). O ancora, pensare ad Assemblee pubbliche sul modello dei movimenti degli indignados, di Occupy Wall street, o di piazza Sintagma ad Atene, e che recentemente sono state usate dal movimento romano di Gcc (Grande come una città) per prendere delle decisioni pubbliche che orientassero il processo deliberativo generale. O infine, anche, istituire processi referendari in cui sottoporre alla popolazione delle scelte chiare su come implementare un’opera pubblica, o su come decidere di farlo attraverso una pratica piuttosto che un’altra.
Più in generale, c’è bisogno di integrare forme di democrazia diretta, deliberativa e partecipativa, capaci di far rifiorire una nuova cultura democratica (in Italia e non solo). In assenza di questo, siamo condannati a rivolgerci al governo con il cappello in mano e la testa bassa, per chiedere che vengano concessi diritti di partecipazione che dovrebbero essere, invece, alla radice di qualsiasi democrazia degna di questo nome.
Prima di tutto di una democrazia ambientale, più che mai urgente e necessaria per essere davvero resilienti nella nostra futura condizione post-pandemica.